„Valóság-térkép” sorozat – 1. kötet

Prof. Dr. Szabó János: Hazai társadalom – és közigazgatás – modernizáló hagyományaink és az Európai Uniós értékkészlet

a) Magyarország jelenlegi államreformja az ország szempontjából sajátos társadalmi-gazdasági fejlődésbe ágyazódik, amelynek a lényege, hogy – még ha a saját kondícióihoz mért előrelépésre irányul is – mindenképpen az Európai Unióhoz történő integráció keretében megy végbe. Értelme, hogy befejezze a hosszadalmas és kimerítő cikkcakkoktól szeldelt nemzetépítést. Sikeres gazdasági felzárkózást hajtson végre Európához, jóléti társadalmat építsen fel határai között és elérje, hogy a nemzet határokon átívelő egyesülése az újra egységesülő Európában megtörténhessék.

A magyar államreform és ezen belül a kormányzat modernizációja ennek a nagy európai beilleszkedésnek a keretében történik. Ennek a folyamatnak a segítése és lehetőségeinek minél hatékonyabb kibontakoztatása képezi a lényegét és az ehhez történő hozzájárulása mértékén mérhető le valódi értékessége. Ugyanakkor ennek a feladatnak a realizálódási esélyeit javíthatja, ha a reformtudatosság javítása érdekében vállaljuk mérlegre tenni egyfelől a magyar társadalom modernizációs örökségét, másfelől azt az értékkészletet, amely az Európai Uniós elfogadottságunk, a felzárkózás és a beilleszkedés esélyeit hordozza.

A 80-as évek végén megindult belső demokratizálási folyamatok befejezése a szélesebb értelemben vett közigazgatási reform az Európa Uniós csatlakozással nyilvánvalóan egy eukonform és hatékony közigazgatási szerkezet kialakításának igényét erősítette fel.

b) Az intézményi rendnek sajátossága, hogy a konkrét közigazgatási intézményrendszeren túl nyúlik : Belenyúlik egyfelől a civil társadalomba, másfelől belenyúlik a politikai rendszerbe, harmadszor kapcsolatot tart a gazdasággal, negyedszer pedig sajátos mintaátvételi mechanizmusok működnek benne az európai közigazgatási térbe való beágyazódás tendenciái szerint.

A magyar közigazgatást alapjaiban átrendező átfogó reformra 1990-ben került sor. Ennek eredményeként létrejött egy erőteljesen decentralizált, demokratikus helyi önkormányzati rendszer. Ugyanakkor jóval kevesebb figyelem terelődött a közigazgatás másik ágára az államigazgatásra . Az új önkormányzati rendszerhez egy konstrukció nélküli, nagyrészt szervezeti érdekek és erőviszonyok szabta keretekben kialakult, túltagolt területi államigazgatási rendszer kapcsolódott.

Különösen a középszinten markánsan kettévált az önkormányzat és az államigazgatási feladat és szervezetrendszer . A központi igazgatás feladat és szervezeti aránytalanságai, a feladatok felcsúszása lényegében nem változott, a kormányzati szint nem minisztériumi központi szervei és háttérintézményei alapos átvilágítása és reformja továbbra is követelmény. Az önkormányzati rendszer magas-szintű önállósága a kormányzatot nagyrészt a felelős, de eszköztelen szereplő helyzetébe kényszerítette. Ennek következményei mind a szabályozás, mind az ellenőrzés területén egyértelműek. A rendszer hatékonysági problémái nem kis részben a kormányzati ráhatás eszközrendszereinek hiányosságaival függenek össze , a közigazgatási reform lényegében decentralizáció, a helyi önkormányzatiságra és a közjogi biztosítékok megteremtésére koncentrálódott.

c) Az önkormányzati rendszer mély demokratizmusához kétség nem fér, a választási rendszer, a széles feladatkör, a gazdálkodási önállóság, a korlátozott eszköztárral rendelkező törvényességi ellenőrzés, a bírói, alkotmánybírói jogvédelem, a teljes társulási szabadság, az érdekvédelmi szövetségek szabad alakítása, a korlátozás nélküli külföldi kapcsolatok, a szabadpiaci fellépés, illetve az ehhez társuló tulajdonosi mozgástér, mint a helyi demokrácia biztosítékai.

Az eltelt évtized világossá tette, hogy a demokratizmus biztosítékai mellé jóval kisebb mértékben épültek be a hatékonyságot biztosító elemek . Az önkormányzati rendszer feladatai között kiemelkedő jelentőségű a hiányzó hatékonysági elemek pótlása, ez természetesen csak a demokratikus jellemzők és biztosítékok sértetlensége mellett történhet. A demokratikus intézményrendszer célja végső soron az, hogy a helyi igények minél teljesebb kielégítését tegye lehetővé az adott erőforrásokból, oly módon, hogy a döntések a közvetlen és közvetett demokrácia helyi eszközei révén szülessenek meg. Ennek folytán a hatékonyságot nem a helyi önkormányzás demokratizmusát korlátozó, hanem azzal együtt kiteljesítő biztosítékoknak kell elősegíteniük.

d) A magyar államiság hosszú történeti fejlődése során sokféle eltérő jellegű, és tartalmi jellegű területi felosztást mutat. A közigazgatás struktúrája számos változatban alakul, a társadalmi gazdasági és politikai rendszerek szinte mindig újragondolták a közigazgatási berendezkedés egészét, vagy egy-egy elemét. A különböző időszakokban az aktuális hatalmi politikai törekvéseknek megfelelően a közigazgatási szintek más-más eleme került előtérbe, illetve politikai favorizálásra.

Ma is érződik, hogy hosszú évszázadokon keresztül a megye volt az önkormányzatiság, a társadalmi, politikai közélet színtere, valamint a közigazgatás és az igazságszolgáltatás legfontosabb szintje és kerete is. A változás és stabilitás egyaránt jelen volt a megyerendszerben. A megye alkalmazkodó képessége rendkívül jelentőssé vált. Korszakonként eltérő megfogalmazásokban jelentek meg a megyék feladatai, illetve a megyék sajátosan újra élték helyüket és szerepüket a mindenkori közigazgatási középszint közjogi igazgatási és politikai folyamataiban.

Tértörténeti szempontból a megyerendszer jelentőségét az adta, hogy térbelileg minden vagy a megyébe, vagy pedig a megyére épült, így a megye a történeti területi folyamatok meghatározó kerete lehetett hosszú évszázadokon keresztül. A megyék feletti regionális igazgatás a magyar közigazgatás és tértörténet legproblematikusabb része, a kialakuló egyházi felosztásban, majd a korai állami szakirányításban már kapott létjogosultságot. Ugyanakkor az általános igazgatásban csak ideiglenes jelleggel, elsősorban diktatórikus törekvések időszakában találkozunk vele. A közigazgatási régió nem egyszerűen nagyságrendi, térmennyiségi, hanem elsődlegesen államszervezeti funkcionális és strukturális kérdés.

A régió a magyar politikai és tudományos gondolkodásban először azt jelentette és jelenti, hogy a megye és a központi igazgatás közé illeszkedő területi szint. A történeti társadalmi, gazdasági, politikai változásokkal mindenkor más-más formát ölthetett a regionális problematika, de a berendezkedés alapkérdése változatlan maradt. Milyen módon, milyen hatáskörrel, milyen területi keretek között jöjjön létre és működjön a központi szint alatti és a megyék fölötti funkcionális egység. Az államtörténet és a mindenkori államterület alapvetően befolyásolta a regionális fejlődés lehetőségeit, potenciális kereteit és tartalmát, más módon és más tartalommal vetődött fel a regionális közigazgatás kérdésköre az államalapítástól 1526-ig. 1526 és 1686 Buda visszafoglalása között, 1686 és 1848 között, 1848 és 1867 között, 1867 és 1918 között, illetve az új államhatárokon belül 1920 után.

Mindegyik időszak sok sajátos megoldást hozott, speciális kérdéseket vetett fel, de a mai szempontok örökség-mérlegelő kitekintése csupán az 1920 utáni Magyarország regionalitására támaszkodó örökséggel számol.

e) Mára a modern közigazgatás valamennyi alapelvének érvényességét kikezdték a XX század végének, XXI század elejének változásai.

Az államiság új felfogásának a kettőssége figyelhető meg. Egyfelől a nemzeti államok funkcionálását, másfelől pedig egy virtuális uniós állam működését látjuk, amely nagy szerepet játszik a globalizációs folyamatok negatív hatásaitól való védelemben. Már csak azért is érdemes nem kismértékben látszólagos nemzeti állami függetlenségből és a szuverenitásból valamennyit feláldozni.

Az állam nélkülözhetetlensége sok tekintetben mindenekelőtt a politikai biztonság és még a szabadpiac legmegrögzöttebb hívei szerint is a társadalmi stabilitás megőrzésében indokolt. Az emberek számára ugyanakkor az állam, mint olyan, az az emberi találmány, ahol helye van a számonkérésnek, ahol az emberi közösség számon kérheti a közjót. Ebben a tekintetben az Európai Uniós virtuális állam és a nemzetállamok harmonizálásának elvei keresendők.

Úgy tűnik, hogy a mai világ fő rendszerépítő ereje az információtechnológiai “cuberspace” a világ minden pontját, sőt potenciálisan a világ minden emberét összeköti sokirányú információ- és interakció áramlással. A globalizáció és az információs társadalom a mai élet külső dimenziója, az evolúció szuprarendszer építő folyamata, mely olyan tempóban megy végbe, amely makacs problémákat okoz. Az így keletkezett problémák nem tűnnek kezelhetőnek a mai nemzetállamokat létrehívó racionalitás segítségével.

Mindenféle állami és kormányzati racionalizáció csak a folyamat másik dimenziójából a belső dimenzióból indulhat ki , amely nem annyira külső dimenzió ellentettje, hanem az evolúciós szuprarendszer építő folyamat árnyaltabb dimenziója, ami abból áll össze, ahogyan az emberek a folyamatot érzékelik és ahogyan azt a saját kultúrájukba beépítik.

Ebben a tekintetben új gondolkodás, új társadalmi mentalitás keletkezik, amely humánus és fenntartható ösvényekre terelheti a folyamatokat. Ez viszont a megfelelő állami kormányzati gondolkodás tekintetében nagymértékű újítást igényel. Többre van szükség hasznos magatartásváltoztatásoknál, új értékeknél, új erkölcsnél és új életstílusoknál, a társadalmi szerveződés új módjaira van szükség. Új ötletek, új motivációk vannak épülőben a mai társadalmak legváltozatosabb szegmenseiben, de legfőképpen a fiatalok és a tájékozott, érzékeny csoportok körében. Ez az alternatív gondolkodás az értékek és viselkedések megjelenése a mostani struktúrák felbomlása irányában hat, ezek a mentális változások a California Institute of Noetic Sciences Pathfinder projektjének felmérése szerint a következő mentális változásokat tartalmazza:

•  A külső tekintélytől a belső felé fordulás, a tudat elsődlegességének okozati valóságként történő növekvő felismerése. Ennek megfelelő váltás az autoritás külső forrásaira hagyatkozás gyakorlatától a tudat belső forrásaiba helyezett bizalom irányába.

•  Az elkülönüléstől a teljességig való figyelem . A tapasztalat és valóság minden aspektusa alapvető teljességének és kölcsönös összeköthetőségének növekvő felismerése.

•  Otthonteremtés az emberiség számára a természetben  Az emberiség helyének újragondolása a természetben és az élő kozmoszban. Az emberi tevékenység tervezésére irányuló ezernyi kreatív törekvéssel, amelyek összhangban vannak az ökorendszerek alapelveivel és a környezet hatásaival.

•  Az ébredő spiritualitás, széleskörű útkeresés a spiritualitás gyakorlati feltámasztására és a spirituális közösség érzékének fejlesztésére, a lélek szerepének nagyobb feltárásával együtt az egészség, az üzlet és a közélet területén.

•  A tudat és híradástechnika globalizációja az egyre kifinomultabb híradástechnikai kapcsolatok fejlődése, a globális kultúra minden résztvevője között.

•  A központosítottól a központ nélküli hatalomig tartó orientáció . A központosított hatalmon alapuló kapcsolatok, rendszerek és intézmények felváltása a minden szinten a tanulást és a kreatív önszerveződés képességét hangsúlyozó perspektívákkal és megközelítési módokkal.

•  A mechanikus rendszertől az élő rendszerek felé fordulás . A világot, a szervezeteket és az emberi tapasztalatot mechanikus rendszerként értelmező modellektől az élő rendszereket informáló elvek felé történő elmozdulás.

•  Helyi és világméretű önszerveződés . A helyi és globális szinten megjelenő alkotó kezdeményezések egyidejű felbukkanása, beleértve a civiltársadalom újraélesztését, új közösségi formák kialakítását és hatékony világméretű intézmények megjelenését.

•  A versenytől a megbékülésig és a partnerségig tartó elmozdulás . A versenyre épülő kapcsolatok, szerveződési modellek és társadalmi stratégiák felcserélése a gyógyítás, a megbékülés, a szakma és férfi-nő partnerség elveire épülő kapcsolatokra.

•  A kapzsiságtól és a hiánytól az elegendő mennyiségig és törődésig tartó elmozdulás, amely valójában váltás az irigységre és a hiányra épülő perspektíváktól és megközelítésektől, az elegendőségre és a törődésre épülő értékek felé.

Ma a világ népességének azon hányada osztja ezeket a törekvéseket, amely érintett az európai civilizáció értékeitől.

f) Mindenekelőtt a nemzetállami keretek között kifejlődő közigazgatás korábbi nemzeti jellegét kezdték ki a XVIII – XIX században megfogalmazódó univerzális, szupranacionális eszmék, amelyek a gazdaság a kereskedelem a társadalomtudományok összehasonlításával megindították az egységesülést, s összekötötték a fejlődés egyazon szakaszába eljutott országokat .

A legutóbbi időben megtörtént a kontinentális, illetve az amerikai kormányzati felfogás összeütközése is:

Az angol és amerikai államszervezési filozófia ehhez képest nem a közérdek mindenek felettiségét, hanem az érdekek harmonizálásának szükségességét hangsúlyozta.

Az amerikai liberális állam az egyéni szabadságok, a szabad verseny, a magántulajdon védelmét és feltétlen tiszteletét vallja. Ennek logikus következménye a gyenge központi hatalom, vagyis a kis állam koncepciója.

A kontinentális és a tengeren túli felfogások ütközésének következő terepe a politikai stabilitásra hegyeződött ki. Ennek során a számos politikai formán átment Európai országok közigazgatásában és kormányzásában felerősödött a politika és a közigazgatás különválasztásának tendenciája, illetve a közigazgatás semlegesítésére irányuló törekvés. Míg Angliában és az Egyesült Államokban a politikai alkotmányos rendszer kontinuitása azonos nyomvonalon haladhatott és következményeként a politika irányító funkciójának megértőbb kezelése a zsákmányrendszer tilalmának szűk területre való elrendelése volt megfigyelhető.

Az Amerikai és a kontinentális kormányzási közigazgatási elvek egymásra hatásának legnagyobb hatású mozzanata mégis az üzemszervezési módszerek közigazgatásba történő behatolása volt, amelyet Magyarországra Magyari Zoltán hozott haza.

A gazdagabb tapasztalatokkal rendelkező üzleti világ munkaszervezési módszereit próbálták ki a kormányzati, közigazgatási szervezetekben és az igazgatás tudomány ezekből építette föl a “Scientific Management” iparban kipróbált megállapításait a közigazgatásban is.

Ezzel a közigazgatást a piachoz próbálták igazítani. A versengő piaci társadalomban kiforrott módszereket a verseny szférának megfelelő privatizációval, az oktatási, egészségügyi és egyéb közszolgáltatások kiszervezésével próbálták a New Public Management illetve a New Governance által bevezetni, a jogi keretek közé szorított költségvetés által finanszírozott köz igazgatását erős kritika alá vonni és a privatizálás, kiszervezés haszonelv ajánlások alapján modernizálni.

Ennek ma már olyan következményei vannak, hogy még a katonai titkos objektumokat is piaci elven szerveződő őrző védő szolgálatok veszik körül, a hivatalos hatósági okmányokat igazolványokat kereskedelmi szervek állítják ki, a törvényjavaslatok ügyvédi irodákban történő kidolgozása válik szokássá. Mindezekben a közigazgatás piacosításának előrehaladott folyamatát látjuk.

A magán vagy biznisz igazgatás a dinamizmus, racionalitása, hatékonyság szinonimájává vált, a közigazgatás ezzel szemben a nehézkesség, a fontoskodás, a kiszolgáltatottság, a maradiság birodalma maradt, amely egyszerűen megváltoztatta a közigazgatás korábbi ethoszát is.

A közigazgatás piacosításának folyamata azonban nagyon fontos folyamatokat indított meg a jog és közigazgatás viszonyában is. Ugyanis a piac szempontjainak érvényesítése a kormányzásból és a közigazgatásból a közszolgáltatások területéről kiszorította a közigazgatási jog alkalmazását, a pusztán a közhatalmi tevékenységekre szorítva azt vissza. Ennek következtében az igazgatási terminológia is változott: ügyfél helyett ma már egyre többször fogyasztóról beszélünk. Ügyintézés helyett, pedig igazgatási szolgáltatásról.

A jog és közigazgatás kapcsolatának alakításában a magánjog térhódítása kiterjedt a deregulációs folyamatokra is. A dereguláció meghirdetésének célja elsődlegesen a gazdasági, kereskedelmi élet, a piac megszabadítása a feleslegesnek tartott jogi kötelezettségektől. Az állam és a közigazgatás beavatkozási, ellenőrzési lehetőségeinek visszaszorítása, vagyis a társadalom jogmentesítése, ugyanis piaci szempontból a jog konzervál, visszafog, befagyaszt és ebben a tekintetben kártékonynak minősül.

g) Mindez szétzúzza a korábbi hiearhikus közigazgatás és államfelfogást: Az új bürokratikus elképzelésekben a tisztségek hiearhikus rendje helyett a rugalmas, alá fölé rendeltség nélküli, felügyeletet nélkülöző struktúrák szaporodnak el. A hatáskörök rögzítése helyett mozgó fluid kötelezettség kijelölések, szaporodnak el, személyre irányuló feladat megoldások a legalkalmasabb tisztviselőt célozzák meg, fölhagynak az intézményi szilárdság stabilitási elvével. Ezen “dialektikusnak” nevezett szervezeteket nem szabad a merevséget eredményező írott szabályokkal gúzsba kötni.

A korábbi zárt közigazgatás helyett működését tekintetében a nyitott közigazgatás jön elő . Ahol az állampolgárok közreműködésének lehetővé tételével, önkéntes civilszervezetek révén az áttekinthetőség és a nyitottság érvényesül, ami az információk hozzáférhetőségét, más szóval a hivatali titkok körének erőteljes visszaszorítását, a nyitott és közvetlen kommunikációs rendszer megteremtését szolgálja.

Erre épülnek rá a modern informatikai rendszerek , amelyek a közigazgatás elektronizálódása tekintetében legjelentősebb minőségi változást ígérik, amelyek a centralizáció, decentralizáció viszonylatában korszakos változással járnak, az egyetlen helyről történő ügyintézés lehetőségét kínálják, az állampolgárok számára véleményei, szándékai integrálásával, részvételük és a nyitottság sérelme nélkül a centralizáció és a decentralizáció problematikáját súlytalanná tehetik.

Nem lehet csodálkozni, hogy a hagyományos személyzeti politika is megváltozik. A zárt rendszerű személyzeti politika – amely közalkalmazottját megkülönbözteti a magánszférától, ahol a közszolga szolgálati viszonya stabil, ő elmozdíthatatlan, csak alkalmatlanság és nyugdíjazás esetén távolítható el – ez megváltozik. A közigazgatás munkaadóvá válik, ahol már nem tervezik meg és nem foglalják jogszabályba a szolgálati pályaút állomásait, nincs garantált előrelépés, életre szóló elkötelezés. tervszerű előmenetel, hanem nyitott rendszer van, amelyben már nem fontos a közszolgálatot vonzóvá tenni. Nem kell a közigazgatást neutralizálni, semlegesíteni a politikával szemben. A párteszmék hatása alól nem kell kivonni az embereket, a karrier elvű személyzeti politikát felszámolják, mobil alkalmazási rendszereket érvényesítenek, az éppen aktuális feladat megoldására szerződtetnek, a munka elvégzésének szabott időtartamára alkalmaznak szakértőket.

Ezzel megszűnik az alkalmazás biztonsága, vele a belső képzés és továbbképzési rendszer, a kiszámítható előmenetel, mind az, ami a zártrendszerű személyzeti politikát jellemezte. Ma mindenekelőtt azokat az előnyeit kurziválják, hogy a politikai semlegesítésre nem kell gondot fordítani a munkahelyi biztonság, nem okoz elkényelmesedést és a létszám növekedése, következésképpen a költségei a közigazgatásnak kontrolálhatóak, csökkenthetőek.